新形势下城市建设投融资模式探讨
新乡投资集团有限公司副总经理 陈永志
由于国务院43号文的颁布和新预算法的实施，地方政府投融资公司的融资模式发生了巨大转变。原来依靠地方政府打造信用结构体系，利用地方政府资源提供担保、抵押、回购、兜底的融资模式已不符合政策、法规要求。不管是直接融资还是间接融资，对项目融资而言，新的信用结构体系设计要求：一是项目本身必须能够产生经营性现金流，并且必须能够覆盖投资。二是信用结构设计必须提供足额、有效的担保或抵押。三是社会资本介入，支持PPP项目贷款。而对于基础设施项目，设计为PPP项目模式，是开展融资的主要方式之一;而**近推出的城市建设项目政府采购服务模式，为城投公司开展间接、直接融资解决了还款资金来源设计问题，为城市建设投融资开辟了新的通道。为此，基础设施项目融资就必须进行思路转变。
一、策划PPP项目的基本要件
PPP项目的基本要求是明确划分政府债务与企业债务界限。根据国务院、财政部有关文件要求，PPP项目要获得金融部门认可须满足如下条件：
(一)项目需具备基础设施项目性质。如道路、桥梁、轨道交通、污水处理、燃气、供热、自来水、医院等。
(二)项目本身须产生经营性现金流，即项目本身能通过市场化运作取得一定经营收入。
(三)项目投入产出平衡，即项目的总收入须不小于项目总投入——产生一定经营利润。如果，项目自身产出不足以弥补投入，可由财政给予一定补助，达到能够吸引社会资本进入的**低要求。
(四)社会资本参与成立特殊目的公司(SPV)。社会资本包括民营企业或个人投资和非本级政府所辖国有企业投资。由于各金融机构对政策解读的差异，特说明
如下：1.“非本级政府所辖国有企业投资”不包括本级政府行政区域内下级政府所属投资公司对上级政府项目的投资;也不包括市本级所属投资公司对市属各区投资。2.SPV公司必须为社会资本控股。
(五)配套足额的资产抵押或担保。
二、包装PPP项目的难点与对策
(一)创造经营性现金流，用活财政资金，平衡项目投资
为适应新融资模式的要求，就要将项目包装成收益能够覆盖全部投资的可经营性项目。
地方政府积极推动的基础设施项目，一般分为两类：
一是经营性现金流不能覆盖全部投资的项目。如污水处理项目、自来水项目、管网项目、路桥项目等。此类项目可通过财政补助的方式，弥补经营性收入的不足。达到市场化收入+财政补助不小于项目还本付息支出额，从而符合融资的要求。
二是没有经营性现金流的项目。如城市道路、水系景观等城市基础设施项目。该类项目**先要解决没有经营收入来源问题，主要的还是依靠土地。**先解决有没有经营收入的问题，这就要积极盘活城市地上、地下资源。如广告特许经营、地下管网特许经营等。但主要还是通过土地一级开发解决经营性收入问题，不足部分再用财政补助解决。
(二)灵活选用项目主体，解决社会资本控股问题
PPP项目一般净收益率比较低，民营资本不愿介入;或者地方政府出于风险的考虑，会在涉及土地开发的项目上限制民营资本介入。那么，本地投融资公司走出去，引进同级别投融资公司参与PPP项目，实现交叉互投，共同解决社会资本控股问题将是大势所趋。由于本地政府与外地投融资公司不存在上下级隶属关系，必须按所签订的合作协议履行义务，否则就会违约，存在被对方诉讼风险。即双方承诺的条件必须兑现，承诺的财政补助必须列入预算，符合“划清政府与企业债务”的基本要求。
所以，地方政府要解决本地基础设施投资资金问题，积极将本地投融资公司推出去，实现平台公司转型;同时积极引进外地国企，形成战略合作关系，此举意义重大。
(三)满足信用结构设计要求，提高担保能力
新的政策法规，剥离了政府为融资提供担保、兜底的职能。解决投入产出平衡问题和社会资本控股SPV问题，仍不能满足金融机构信贷要求，还必须解决抵押、担保问题。
目前的银行信用结构体系，要实现融资可使用的信用手段主要有：
1.融资主体信用评级达到AAA级以上，可以进行信用贷款。
2.利用社会中介(担保公司或增信公司)或其他有能力提供担保的特大型企业提供担保。但是，这类担保往往成本过高。
3.提供足额的资产质押。对于大规模巨额融资，地方国企没有也不可能拥有巨额的优质不动产。
4.和域外有一定实力的政府投融资公司交叉互保。
5.子公司作为项目和融资主体，母公司提供担保。
鉴于以上的信用结构要求，其根本点都在于做大、做强地方投融资公司。做强的过程是个持续经营、盈利并产生巨额经营性现金流的过程。远水难解近渴，只能作为中远期目标。现实情况，能够尽快实现的是做大资产规模，集聚整合到千亿元资产规模，形成巨人效应。在做大规模基础上再腾出时间精雕细刻，剥离劣质资产，做精优质资产，达到做强之目的。
三、壮大地方国企资产规模的主要措施
(一)将县(市)、区政府所属投融资公司进行整合，作为地市级投融资公司的全资子公司
新形势下，县(市)、区级投融资公司基本失去了融资职能。该类公司由于资产规模过小，资产质量差，地方政府又不能提供担保、兜底等原因，金融机构出于风险考量，原则上已经排除了与其合作的可能性。即使是以前年度能够拿到资金，也比地市级公司成本高出5%左右。为此，县(市)、区级投融资公司作为上级政府投融资公司的全资子公司，以当地子公司作为项目、融资主体;母公司提供担保，解决信用结构设计问题。项目运作仍由当地投融资公司实施。
这样做，一方面有利于快速做大资产规模，同时解决地方融资难题;另一方面，能够顺利解决PPP模式中社会资本合作方问题;此外，还能为新乡市“新型城镇化发展基金”的设立奠定项目和资金基础。
(二)将市属国有企业或股权并入地方投融资公司
逐步过度形成地方国有资产集中统一管理、集中统一运营体制。
(三)将长期形成的存量资产划归地方投融资公司，进行市场化运营
如将历年形成的保障房存量资产评估后划拨，管理权仍归房管局，租赁和出让收入转为营业收入，地方投融资公司每年向财政上缴国有资产使用收益或承担建设投资的还本付息。
又如将市属房产进行产权划拨，评估后注入。使用、管理权仍归政府。办理经营性土地、房产证，变无偿使用为有偿使用。市财政每年划拨租赁费用，作为营收入一部分，投融资公司每年向市财政上缴国有资产使用收益。
(四)将市属差供和自收自支事业单位进行公司制改制，评估后注入。原管理权限不变
如各类医院、收费制学校，市属和局属设计单位等。
四、城市化发展基金与PPP融资模式的关系问题
在新形势下，为解决城市建设、发展的资金问题，各地纷纷发起、设立了城市化发展基金。城市化发展基金与PPP融资模式既相互依存又相互补充。
(一)城市化发展基金主要使用范围分为功能类和产业类
功能类主要包括PPP项目类，为PPP项目提供资本金从而撬动银行贷款也可全口径使用基金。由于主要资金来源于金融机构，成本较低。
投融资平台项目类，不符合PPP项目要求，需由地方政府列入预算支出，当地政府短期内没有足
够财力但又必须尽快建成的项目，由平台公司垫支运作，逐年列入预算。由于不符合银行信贷条件，主要通过筹集社会其他资金解决，成本较高。
置换债务类，指以前年度形成的已经列入政府债券还款计划，但尚未偿还的债务，在政府债券尚未到位，又不能利用银行贷款借新还旧或展期情况下，采取的临时偿还措施。在政府债券到位后予以置换。金融机构有一定介入积极性，成本较低。
产业类：指竞争性产业领域，包括制造业和服务业。这是PPP项目不涉及的领域。
(二)PPP模式中，国有资金参股的风险控制问题，通过以基金形式参与得以较好解决
运作PPP项目，为了提高社会资本控股的积极性，降低社会资本投资风险，提高项目资信，增强SPV公司融资能力，一般情况下地方政府会通过本地投融资公司参股。为了控制风险，一般会要求国有股份定额汇报，限期退出。但是，根据公司法规定，股东须风险共担，利益共享，不得约定固定回报。而以基金形式参股，可以提前约定退出机制和资金汇报率。
(三)在招商引资中的互补作用
PPP模式，为社会资本投资基础设施建设开辟了通道，有利于基础设施项目的招商引资。城市化发展基金不仅可以有力支持PPP项目融资，而且在竞争性产业领域发挥着不可替代的作用。一方面可以直接对产业类项目进行投资、参股;另一方面，以基金资金为招商引资项目提供融资资金支持，解决招商项目融资难题，充分发挥“金融招商”作用。
(四)基金资金可以作为资本金使用
基金的这一功能，为其他需要配比资本金的融资模式提供了强有力的资金支持。
五、城市建设项目政府采购服务融资模式简介
城市建设项目政府采购服务模式是指根据社会经济发展规划，对于需要政府投资建设的城市建设项目，通过公开招标、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购、询价等符合规定的竞争方式，确定拟采购项目;采购主体与项目主体签订政府采购服务合同;政府将采购资金分年度列入财政支出预算，分期付款;项目主体依此启动融资或利用自有资金进行建设。
在该模式中，政府将采购资金列入支出预算而非列入政府债务，政府不需要为项目主体融资出具兜底和还款承诺;政府责任和企业责任明确。
该模式的推出，将有效解决社会资本承建城市建设项目的信用结构设计和项目收益问题，破解项目融资难题，有力推动固定资产投资。
六、紧跟政策变化，综合利用多种融资工具，破解融资难题。
城市建设投融资涉及项目繁多，资金需求量大，条件千差万别，向来不是单项或几项融资模式可以解决的，需要根据情况，综合利用多种融资工具，如银行信贷、企业债券、中票、短融、PPN、融资租赁、资产证券化、项目收益债、基金等。同时需要根据政策走势及时调整信贷条件，调整地方政府支持策略。这就要求我们紧跟政策走向，广泛了解各家金融机构对政策的不同解读，根据信贷条件设计融资产品。只有瞄准了方向，才能达到目的。
备案号：豫ICP备2021031597号-1